GLI ADEMPIMENTI NORMATIVI E REGOLAMENTARI DEGLI ENTI PUBBLICI DI RICERCA ALLA LUCE DELLA RECENTE RIORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA DEL DECRETO LEGISLATIVO N. 218 DEL 2016. PROBLEMATICHE APPLICATIVE ED INTERPRETATIVE

Avv. Maurizio Danza –Docente di Diritto del Lavoro presso Universitas Mercatorum

 Estratto della Relazione al Corso-Convegno CO.DI.GER 26-28 giugno 2017 “ La ricerca e la P.A.”- Seconda Sessione, presso Auditorium Parco del Castello -L’Aquila

 La particolare autonomia riconosciuta agli Enti di Ricerca dal D.lgs.218/2016

E’ di tutta evidenza come il Decreto legislativo del 25 novembre 2016, n. 218 “Semplificazione delle attività degli enti pubblici di ricerca ai sensi dell’articolo 13 della legge 7 agosto 2015, n. 124”, apporti profonde innovazioni nel contesto normativo italiano, costituendo senza dubbio una importante fase di evoluzione del processo di riconoscimento di una sempre più incisiva autonomia degli Enti pubblici di ricerca. A questi ultimi, a ben vedere, vengono riconosciuti per la prima volta e a differenza di altre pubbliche amministrazioni, peculiari strumenti “espressione della potestà organizzatoria a carattere normativo”, finalizzati ad adeguare le forme di tutela del rapporto di lavoro pubblico contrattualizzato dei ricercatori e tecnologi, al sistema evincibile dal contesto comunitario. Proprio in tale prospettiva si colloca l’interessante tema degli adempimenti normativi e regolamentari in capo agli enti pubblici di ricerca, che si aggiungono a quelli più generali già in capo a tutte le pubbliche amministrazioni, che discendono dallo speciale regime giuridico riconosciuto agli Enti di Ricerca, in ottemperanza dell’art. 13 della Legge n. 124 del 7 agosto 2015, “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”, ma che non possono prescindere dall’esame del  decreto legislativo n. 213 del 2009 di riordino degli Enti di Ricerca. Tuttavia va rilevato come con il “decreto di semplificazione“ il Governo non abbia inteso sostituire integralmente il Decreto legislativo n. 213 del 2009, riscrivendo un testo unico della ricerca pubblica, ma prevedere in parte una disciplina senza dubbio innovativa per talune discipline, con la conseguente abrogazione delle norme incompatibili con il nuovo processo di riforma. Di particolare contenuto innovativo appare inoltre, il decreto n.218/2016, nella parte in cui prevede un processo in merito agli adempimenti statutari e regolamentari, da attuare in più fasi, e la cui verifica è affidata alla attività di monitoraggio del Ministero vigilante.

Il recepimento della carta europea dei ricercatori: gli adempimenti alla normativa comunitaria

In primo luogo, tra gli adempimenti innovativi, vanno senza dubbio annoverati quelli previsti dall’art. 2 co.1 del decreto, che consistono nel “recepimento della normativa europea afferente ai ricercatori e tecnologi”; in particolare tale obbligo riguarda innanzitutto “la raccomandazione della commissione Europa dell’11 marzo 2005, con particolare riferimento alla Carta europea dei ricercatori, al codice di condotta per l’assunzione dei ricercatori (2005/251/CE) e al documento European Framework for Research Careers”. In realtà. proprio dalla analisi della disposizione, si evince che in riferimento a quest’ultimo si richiede esclusivamente il “tener conto delle indicazioni” e non una vera e propria attività di recepimento. La disposizione prevede inoltre, nello stesso co.1 dalla lett. da a) ad n), talune discipline che gli Enti di Ricerca “assicurano” ai soli ricercatori e tecnologi: trattasi  rispettivamente delle materie della “libertà di ricerca, portabilità dei progetti, diffusione e la valorizzazione delle ricerche; la necessaria attività di perfezionamento ed aggiornamento ; la valorizzazione professionale; la idoneità degli ambienti di ricerca; la necessaria flessibilità lavorativa funzionale all’adeguato svolgimento delle attività di ricerca; ancora la mobilità geografica intersettoriale e quella tra un Ente ed un altro; la tutela della propria intellettuale; la possibilità di svolgere specifiche attività di insegnamento compatibili con le attività di ricerca; l’adozione di adeguati sistemi di valutazione; la rappresentanza elettiva di ricercatore tecnologi negli organi scientifici di governo degli Enti”. A ben vedere poi la disposizione prevede “diversi livelli” di adempimento in capo agli Enti, che riguardano in primis un’attività di recepimento delle norme di diritto europeo, con particolare riferimento alla specifica raccomandazione dell’11 marzo 2005, fino a comprendere un’attività finalizzata a rendere conformi i regolamenti e gli Statuti degli Enti anche alle norme di diritto comune, che regolamentano  materie non sempre coincidenti con quelle rinvenibili dalla normativa europea in materia di ricercatori e tecnologi. A tal proposito vale la pena di sottolineare taluni aspetti problematici, proprio in riferimento alle discipline suelencate  nel co.1 dell’art.2 ed oggetto di “assicurazione” da parte degli Enti di Ricerca; dalla loro disamina emergono infatti aspetti comuni  alle competenze della contrattazione collettiva degli Enti di Ricerca in materia di rapporto di lavoro dei ricercatori e tecnologici “dipendenti pubblici contrattualizzati”.

Gli adempimenti statutari e regolamentari: l’articolo 3 comma 2 del D.lgs.n218/2016

Il Decreto legislativo di semplificazione delle attività degli Enti pubblici di Ricerca prevede poi anche degli “adempimenti statutari di tipo regolamentare”, indicati nell’art. 3 co. 2,  quale conseguenza del riconoscimento dell’autonomia statutaria e regolamentare (cfr. articolo tre co.1). Tali adempimenti a ben vedere, a differenza di quelli fin qui esaminati, non riguardano il recepimento delle disposizioni in merito al rapporto di lavoro dei ricercatori e tecnologici, ma aspetti di macro organizzazione, che afferiscono  agli obiettivi di ricerca scientifica degli enti. A tal proposito infatti la norma dispone tra l’altro che gli Statuti degli Enti di Ricerca stabiliscano “la missione e gli obiettivi di ricerca tenuto conto degli obiettivi strategici; fissano il modello strutturale di organizzazione e le regole fondamentali di funzionamento”, prevedendo “forme di collaborazione con l’università e le imprese” ed incentivando “la cooperazione scientifica e tecnologica con istituzioni ed enti di altri paesi”.

 Gli adempimenti innovativi di secondo livello: l’attività regolamentare degli Enti di ricerca e la necessita di individuare le disposizioni applicabili agli Enti di Ricerca

  Lo stesso art.3 co.3  prevede, in capo agli Enti, un adempimento innovativo, che non può che essere definito di secondo livello, atteso che l’attività regolamentare, prevista in detto comma, non potrà che svolgersi all’interno della architettura statutaria già definita dagli EPR in attuazione dell’art.19 co.1 del D.lgs.n.218/2016 ed entro il termine dei sei mesi dalla entrata in vigore del decreto. A tal proposito la norma stabilisce espressamente che “nel rispetto ed in attuazione delle norme statutarie della normativa vigente, gli enti adottano i regolamenti di amministrazione finanza contabilità del personale e di organizzazione sia in conformità ai principi del D.lgs. 91 del 2011, ma soprattutto del decreto 30 marzo 2001 n. 165 e successive modificazioni nonché ai principi e alle disposizioni del codice civile per quanto compatibili”.  Proprio l’esplicito rinvio operato nel co.3 dell’art.3 alle fonti di legge primarie e cioè alle “norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”, conferma che un’esatta ricostruzione degli istituti giuridici applicabili ai ricercatori e ai tecnologi , non possa prescindere da una valutazione interpretativa e comparata delle numerose disposizioni normative, intervenute in tema di pubbliche amministrazioni, anche successivamente o nelle more degli adeguamenti statutari. Per tali ragioni gli Enti pubblici di Ricerca dovranno certamente adeguarsi alle nuove modifiche del testo unico del pubblico impiego, richiamato espressamente dall’art.3 co.3, riscrivendo i regolamenti di secondo livello, ove già adottati, al fine di armonizzarli con le recenti modifiche introdotte dal Decreto legislativo n. 75 del 25 maggio del 2017. Particolarmente complessa sarà indubbiamente l’attività di riscrittura dei regolamenti del personale, che non potranno non tener conto della applicabilità in via generale, fatte salve le deroghe previste espressamente per gli Enti di ricerca, delle nuove disposizioni del D.lgs.n.75/2017, di cui agli artt.2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12,13, che incidono rispettivamente sulla disciplina delle fonti del diritto, sul potere di organizzazione, sulla organizzazione degli uffici e fabbisogno del personale, su reclutamento, disciplina, incompatibilità, contrattazione collettiva. Ambito problematico per gli EPR sarà costituito certamente dal tema di grande attualità dei contratti a tempo determinato e delle  altre forme flessibili, che nella nuova formulazione dell’art.36 del D.lgs.n.165/2001 rappresenta “ la porta di ingresso  ufficiale” nel pubblico impiego, delle norme attuative del pacchetto delle riforme del “Jobs Act”, con particolare riferimento al D.lgs.n 81 del 15 giugno 2015. Detto decreto infatti oltre a disciplinare in via generale le norme applicabili a tutti i contratti a tempo determinato, contiene altresì specifiche deroghe con particolare riferimento ai limiti percentuali e alla durata, applicabili in via esclusiva agli Enti Pubblici di Ricerca.