LA RIPARTIZIONE DELLE COMPETENZE TRA STATO E REGIONI IN MATERIA DI ISTRUZIONE DOPO IL REFERENDUM DEL 4 DICEMBRE 2016

Intervento dell’Avv. Maurizio Danza Prof. di Diritto del Lavoro presso Unimercatorum al Convegno FSI “Il federalismo in Italia dopo il referendum 4 dicembre 2016” Piazza Margana,21 -16 marzo 2016 Roma. 

E’ indubbio come la problematica delle conseguenze derivanti dal referendum del 4 dicembre 2016 in materia di istruzione,  non possa prescindere anche dalla analisi della recente pronuncia n. 284 del 21 dicembre 2016 della Consulta , che si è espressa  in merito ai ricorsi promossi dalla Regione Puglia e Veneto in merito a profili di illegittimità di talune disposizioni della L.n. 107/2015, ( c.d. Buona scuola); infatti con tale pronuncia la Corte ha dichiarato in primo luogo l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, co. 153 della “buona scuola”relativo agli interventi per la costruzione di “scuole innovative, nonché del comma 181, lettera e, n. 1.3) ” nella parte in cui non tiene conto della competenza del legislatore regionale in merito alla “ individuazione degli standard strutturali, organizzativi e qualitativi dei servizi educativi per l’infanzia e della scuola dell’infanzia” e che mette a rischio la proposta del Governo contenuta nella c.d. delega “per l’istruzione da 0-6 anni” relativa ai servizi per la scuola dell’infanzia di cui al ddl n.380 .La pronuncia è di particolare interesse, atteso che dalla analisi degli altri istituti introdotti dalla L.n.107/2015  pur se non ritenuti illegittimi dalla Corte, emergono elementi di preoccupazione in merito a taluni istituti della riforma dell’istruzione desumibili dagli altri disegni di legge governativi ,nei quali il tema della ripartizione tra competenza legislativa concorrente ed esclusiva tra Stato e Regioni appare problematico . A tal proposito, sia la problematica “dell’offerta formativa dei percorsi di istruzione e formazione professionale” la cui attribuzione con norma di legge ordinaria al MIUR sulla base del co.180 e 181 della L.n.107/2015, violerebbe la competenza esclusiva delle regioni, nonchè quella in merito agli “ulteriori percorsi formativi” ad opera degli Istituti tecnici superiori, con riferimento al co.47, sui quali la Consulta ha confermato la competenza regionale sia in tema di attivazione dei percorsi che esclusiva in materia di autorizzazione di questi ultimi. Di grande attualità inoltre, la questione che ha investito la legittimità dello Stato di regolamentare in via esclusiva i c.d. “ambiti territoriali” previsti dal c.66 della L.n.107/2015, confermata dalla Corte con l’argomentazione secondo cui “nel caso di specie non si versa in un caso di “distribuzione del personale tra le scuole”, ma che senza dubbio pone una seria ed approfondita riflessione sul tema delle “reti tra scuole”, che stando all’art.138 co.1 lett.b del D.lgs.n°112/98, in quanto corollario della” programmazione della rete scolastica “sembrerebbe da ascrivere alla competenza delle Regioni .In tal senso anche la problematica dell’organico dell’autonomia di cui al c.68 della L.n.107/2015 sottoposta alla Corte, che nel confermarne la legittimità della competenza dello Stato, argomenta che l’incremento dell’organico del personale statale della scuola è materia sottratta alla competenza regionale. Certamente accanto a detta pronuncia, in tale processo di ricostruzione ermeneutico degna di rilievo è la nota sentenza della Consulta 18 dicembre 2003-13 gennaio 2004, n. 13, che costituisce in materia scolastica, senza dubbio la prima interpretazione della legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre del 2001 di “modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione”; essa aveva infatti, riconosciuto ai Comuni, le Province, le Città Metropolitane, e le Regioni come istituzioni costitutive della Repubblica, al pari dello Stato, nonché le stesse scuole elevate dalla legge costituzionale, al rango di autonomie costituzionalmente riconosciute e ridefinendo un nuovo assetto delle competenze in materia di istruzione . In particolare con la pronuncia n.13/2004 la Consulta pur riconoscendo l’illegittimità del co. 3, dell’art. 22, della L.28 dicembre 2001, n. 448 (  finanziaria per il 2002), “nella parte in cui non prevedeva che la competenza del dirigente preposto all’Ufficio scolastico regionale della disposizione impugnata, venga meno quando le Regioni nel proprio ambito territoriale e nel rispetto della continuità del servizio di istruzione, con legge, attribuiscano a propri organi la definizione delle dotazioni organiche del personale docente delle istituzioni scolastiche”, congela gli effetti della stessa in ottemperanza del “principio di  continuità” al fine di evitare una paralisi nel funzionamento del sistema di istruzione pubblica ed il conseguente pregiudizio al diritto allo studio. Da detta sentenza, e a seguito dei risultati del referendum del 4 dicembre 2016, riemerge in tutta la sua forza la problematica del ruolo costituzionale attribuito alle Regioni nella “gestione dell’istruzione e formazione professionale”, che va ascritto nel più generale ruolo politico di programmazione, fondato principalmente sulla normativa costituzionale, ma che richiede certamente una attività di integrazione tra le politiche del lavoro, di utilizzo dei fondi strutturali europei, del diritto allo studio e delle professioni : politiche diverse ma certamente centrali per il ruolo attribuito alle Regioni dalla riforma della costituzione del 2001. Decisamente in controtendenza rispetto a questo percorso si è posta la L. 28 marzo 2003, n. 53, di delega al governo per la definizione delle norme generali sull’istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e formazione professionale, che nel ricondurre all’area della competenza legislativa esclusiva la formazione professionale, costituì una indubbia scelta problematica, atteso che, qualificata anche in termini di istruzione, essa appariva assoggettata ai limiti propri dell’istruzione compromettendo il ruolo della “formazione professionale integrata”, quale anello dello sviluppo economico locale in connessione alle politiche del lavoro, industria, innovazione tecnologica attribuite alle Regioni. In verità la Consulta già con la pronuncia n. 200 del 2009 aveva tracciato il quadro organico in tema di ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni, definendo nei dettagli sia le norme generali attribuite allo Stato in via esclusiva sia i livelli essenziali delle prestazioni, che i principi fondamentali a cui si deve ispirare la legislazione concorrente delle Regioni, richiamandosi quanto a questi ultimi in particolare agli art. 33 e 34 della Costituzione. Successivamente, la Corte Costituzionale con sentenza n. 33 del 2005 si era espressa sulla legittimità della c.d. legge 10 marzo 2000, n. 62 sulla parità scolastica , adottata nel previgente riparto di competenze tra Stato e Regioni , estendendo la tutela del diritto allo studio alfine di rafforzarne la sua effettività, a tutte le scuole dell’integrato sistema di istruzione e dunque anche alle scuole paritarie, limitando l’esercizio delle competenze regionali . Nell’ottica invece, di una esaltazione del nuovo ruolo delle Regioni si esprime invece la sentenza n. 34 del 2005, in cui la Corte ribadì che, già la normativa antecedente alla riforma del Titolo V, cioè l’art. 138 del D.lgs. n. 112 del 1998 attribuiva alle Regioni la competenza in materia di “dimensionamento delle istituzioni scolastiche e programmazione scolastica”. Con la successiva sentenza n. 37 del 2005, la Consulta intervenne poi per circoscrivere gli ambiti di autonomia delle istituzioni scolastiche la quale “non può in ogni caso risolversi nella incondizionata libertà di autodeterminazione, ma esige soltanto che a tali istituzioni siano lasciati adeguati spazi che le leggi statali e quelle regionali, nell’esercizio della potestà legislativa concorrente, non possono pregiudicare”. Alla luce di tale ricostruzione, appare indispensabile un accordo quadro operativo tra Stato e Regioni per garantire ad entrambi “la partecipazione al governo del sistema educativo che ne garantisce l’unitarietà e ne migliora la qualità.” Infatti, oltre all’importante tema del conferimento delle funzioni e dei servizi, occorre dare risposte alla problematica dell’organizzazione e gestione dei dati relativi al sistema educativo, sia  per la istruzione che per la istruzione e formazione professionale; alla sperimentazione di nuovi modelli organizzativi, nonché alla dipendenza organica e funzionale del personale . È opportuna ed auspicabile ora, una rapida definizione ai suindicati problemi, atteso che la scuola, più che di inutili e complicate dispute giuridiche, necessita di efficaci scelte politiche, nazionali e locali, in grado di rispondere ai problemi concreti sempre più pressanti.